近年来，我国可再生能源装机规模稳步迅速扩大。十四五期间，可再生能源年均装机规模将大幅提升，预计发电装机占中国电力总装机的比例将超过50%，可再生能源电力总量消纳占供电比例权重和非水电（风电、光伏、生物质等）消纳占供电比例权重将分别达到33%和18%左右。
中国能源研究会碳中和产业合作中心研究员汤泰认为，2021年以前，在国家可再生能源电价补贴（以下简称电价补贴）政策扶持下，非水可再生能源发电行业，特别是风电、光伏发展迅猛。发电规模大幅度增长的同时，造成国家从用户电费中征收的可再生能源电价附加不足以支撑电价补贴的按期兑付，逐步形成了财政兑付压力和发电企业的现金回笼压力，亟需解决这个制约行业发展的痛点问题。
为引导行业健康有序持续发展，从2019年开始，国家开始引导新建项目平价上网，逐步取消了电价补贴，有效扼制补贴总规模增长；2021年国家又引导商业银行加大金融支持力度，鼓励金融机构对可再生能源发电企业发放电价补贴确权贷款，缓解补贴不能按时到位压力。虽然各商业银行积极响应国家政策，纷纷制订了电价补贴确权贷款管理办法，但是由于应收电价补贴的债务方是国家财政，在现有国家法规框架下，国家财政和电网公司不能对外担保，银行无法对电价补贴进行确权，一年来确权贷款发放总量不大，效果并不明显。
江西万年渔光互补光伏发电项目。 受访者供图
因此，汤泰建议，国家引入另一个金融工具——保理，鼓励电网公司下属金融企业为主体开展可再生能源电价补贴保理业务，通过保理方式解决可再生能源发电企业电价补贴缺口问题；电网公司还可以将保理形成的资产再保理给银行，规避银行应收补贴确权存在的难点，可在现有政策法规框架下，让银行在缓解补贴缺口中发挥主要的作用。让电网公司与银行都参与到补贴缺口问题的解决，为非水可再生能源发电企业扩大再投资提供资金支持，助推可再生能源产业稳健发展。
补贴缺口仍呈扩大趋势
制约行业发展痛点亟需解决
电价补贴主要源自电网从电能用户代收的可再生能源电价附加，征收标准是0.019元/千瓦时。国家财政征收可再生能源电价附加后形成可再生能源发展基金，以电价补贴形式拨付至国家电网、南方电网等电网公司和地方性独立电网所在省财政部门，再分项目按上网电量核算的补贴数额兑付给纳入补贴清单管理的发电企业。
二十世纪初，风电、光伏发电行业在我国开始逐步兴起。为了扶植行业发展，2006年国家出台了补贴政策，到了2015年以后，风、光发电项目已呈爆发性增长趋势，这就导致征收的可再生能源电价附加形成的可再生能源发展基金入不敷出，当年形成的补贴资金不足，只能递延到以后年度安排兑付。汤泰说，在国家为支持国内经济发展、要求电网不断降低用户电价的形势下，通过提高可再生能源电价附加方式解决补贴资金不足问题可能难以实施。
板上发电、板下种菌的农光互补项目位于梅州市梅西镇宜塘村。 受访者供图
为抑制补贴范围进一步扩大，从2019年开始，国家开始引导新建项目平价上网，逐步取消了电价补贴。
汤泰认为，虽然新政策有效抑制了补贴范围的进一步扩大，但由于已建成项目补贴期限为20年，新政策不能彻底缓解补贴资金不足压力，补贴缺口仍呈扩大趋势。
根据行业估算，社会用电总量随着国家经济总量的增长，预计到2022年补贴缺口超过5000亿元，到2030年后累计补贴缺口将超过8000亿元，甚至达到1万亿元，预测要到2040年以后，国家征收的可再生能源电价附加才能收支平衡，实现补贴全兑付。汤泰说，目前已逐步形成了财政兑付压力和发电企业的现金回笼压力，亟需解决制约可再生能源行业发展的痛点问题。
由电网公司开展可再生能源电价补贴保理
可促进该行业高质量、低成本、市场化发展
2021年国家发改委等五部门联合印发的《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》（发改运行[2021]266文）（简称《通知》），鼓励金融机构对可再生能源发电企业发放电价补贴确权贷款，缓解补贴不能按时到位问题。
《通知》下达后，多家商业银行相继开展了补贴确权贷款业务。但是，因受《担保法》和国资委对央企担保的限制，财政部门和电网公司无法向金融机构提供应收补贴的确权验证，补贴确权贷款债务确权问题无法实质性解决。因此，各家金融机构开展该业务较为谨慎，积极性不高，导致补贴确权贷款整体市场规模较小，未能很好缓解国家补贴兑付压力。
相关业内人士建议，由电网公司下属产业金融公司为主体开展可再生能源电价补贴保理业务，能有效规避应收补贴确权问题，为可再生能源发电企业提供信贷资金支持，以更合规方式为相关发电企业盘活应收电价补贴，缓解国家和企业双方的压力。
陕西省渭南市蒲城县隆基光伏产业项目。 受访者供图
电网公司通过应收可再生能源电价补贴保理方式解决补贴缺口具有多方面的优势，一是电网公司开展可再生能源电价补贴保理，相比银行开展可再生能源确权贷款更便于监管，国家若出台的调控措施也更容易得到贯彻落实。二是电网公司掌握着发电企业上网电量和生成补贴的关键数据信息，是国家财政兑付补贴的依据来源，天然具有确权属性。三是电网公司掌握着电价补贴的兑付时间和具体额度，补贴款由国家财政拨付到电网公司后，可以控制监督及时偿还补贴保理款项，规避补贴资金被企业挪用的风险，有效保证了保理融资资金安全。四是电网公司具有较高的信用评级，融资成本在各行业中处于较低水平，通过补贴保理业务可以将资信优势传导至可再生能源发电企业，可实现资金‘低进低出’，确实降低发电企业负担。五是采取电网公司保理电价补贴的办法，现行的政策无须改变，就能解决补贴兑付不足问题。从而保证国家政策执行的稳定性和一致性。汤泰说，同时，电网公司还可通过将保理的电价补贴再保理给银行，银行无需再对电价补贴进行确权就能有效规避信贷风险；通过再保理，可以让电网公司与商业银行相互协作，放大发电企业的应收补贴的融资规模，迅速缓解国家和企业双方的压力。
因此，汤泰建议，国家相关部门早日与电网公司达成可再生能源电价补贴保理方案，鼓励电网公司通过保理方式解决可再生能源电价补贴缺口问题，为非水可再生能源发电企业扩大再投资提供资金支持，助推可再生能源产业稳健发展。电网企业也应积极响应国家号召，担当社会责任，通过产业金融平台加大对风力发电和光伏发电等企业的支持力度；通过保理方式为补贴债权方提供保理服务，盘活发电企业的应收补贴款；通过再保理，与银行协作扩大保理规模，迅速解决电价补贴痛点问题，为国家促进可再生能源行业高质量、低成本、市场化发展，为保障能源供应、推进能源绿色低碳发展、实现‘双碳’目标作出更大贡献。
【全媒体记者】马吉池
【作者】 马吉池
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